城投退潮盛瑞德优配，债务管理司登场。今年财政部悄悄成立了一个新部门——债务管理司。这个消息没怎么上热搜，很多人可能都没有注意到，但是如果你关心未来资金的流向，关心地方政府未来要怎么花钱、怎么借钱、怎么还钱，那么这件事就很有必要看一下，因为这个新部门的成立标志着一个时代的转折：过去20多年，地方政府靠城投平台借钱搞建设的日子，正在走向终结。
咱们先来讲讲地方政府为什么要借这么多钱。故事还是从1994年说起，那一年中国分税制改革正式落地。简单来说，就是中央和地方重新分钱，中央拿走了大头的税收，地方留下的钱变少了。但是问题来了，钱少了，地方政府要干的事儿却一样没少，反而越来越多，修路、建学校、盖医院、搞产业园，哪样不要钱呢？于是一个很棘手的问题出现了：钱从哪里来？
地方政府想了两个办法。第一个就是卖地，把土地使用权卖给开发商，拿到一大笔钱，这就是后来的土地财政。第二个办法就是借钱，但是地方政府不能随便借钱，只能在核定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举债，有严格的法律限制。那怎么办呢？那就成立一家公司，然后让这家公司去借钱，这家公司就是城投。这就形成了后来所谓的“土地财政+城投平台”的组合。
那么城投是怎么运作的呢？城投的全称叫做地方政府投融资平台，名义上是个企业，实际上是地方政府的钱袋子。地方政府把土地资产装进城投公司，城投公司拿着这些资产去银行贷款或者发行债券，拿到钱以后就去修路、建桥、搞基建了。银行为什么愿意借钱给城投呢？因为大家都知道城投背后站的是政府，政府不会让它倒的，这就是所谓的“隐形担保”。
这套模式真正火起来是在2008年金融危机之后。那一年为了应对金融危机，中央推出了4万亿的刺激计划，这笔钱想要落地，就需要地方的配套，这时候城投平台就派上用场了。配套政策直接点名，鼓励各地通过平台公司（也就是城投）去拿信贷、干项目，“冲就完事儿了”。
2009~2010年，城投平台进入爆发式增长，全国各地的城投公司从几百家暴增到几千家，借的钱也从几千亿增加到几万亿。
这些钱都干什么了？其实不管你在哪个城市，都能看到这些钱花在哪里了。这些钱修了大量的公路、地铁、机场、产业园，中国城镇化速度那么快，基础设施建设得那么猛，城投功不可没。
说实话，城投在过去20多年也是干了很多实事的，你今天能坐上高铁、能开车上高速、能住在配套齐全的新城区，很多都是城投投资建设的。它最大的贡献就是，把很多原来要等很久才能修的基础设施提前建起来了——本来可能要等10年才能修的地铁，现在先借钱建起来，先用上10年，之后再慢慢还。
但是要注意，这个逻辑在经济高速增长的时候是行得通的：地越卖越贵，税收越来越多，还钱都是时间问题。而且城投修了很多项目盛瑞德优配，确实带动了经济的发展——产业园建起来了，企业就进来了，税收增加了；城区扩大了，地价涨了，土地出让的收入也增加了。整个盘子都在赚钱、在流动，看起来没什么问题。
但是问题还是慢慢出现了。第一个问题就是账不清楚。城投名义上是企业，但做的还是政府的事儿，它借的钱到底算是企业的债还是政府的债呢？法律上说是企业债，但实际上大家都知道政府会兜底，这就形成了“影子财政”。政府表面上的债务可能不多，但加上城投的债，总量就大得吓人了。
第二个问题是很多项目不赚钱。城投修的很多公益性项目，比如公园、道路、污水处理厂等等，这些基建对于提升城市形象、提高市民的生活质量很重要，但问题是，它们本身不直接产生现金流，那要怎么还钱呢？一个就是靠政府的税收收入，再就是靠卖地收入。只要房地产市场好，地卖得出去，这个循环就能维持，但如果房地产市场下行，地卖不出去了呢？
于是第三个问题接踵而至：债务越滚越大。城投借钱去搞项目，项目不赚钱，还不上旧债，只能够借新债来还旧债，债务就像滚雪球一样越滚越大。而且各地都在竞争，你修了产业园，我也要修；你建了新城区，我也要建。很多地方盲目举债，上了一堆项目，后来发现根本没有那么多企业和人口来支持。
到了2020年前后，问题就已经很明显了：房地产开始下行，土地卖不出去了，很多地方的城投就还不上钱了。中央其实早就意识到这个问题了，2014年国务院就发了一个文件，叫做“43号文”，明确说了地方政府举债必须走正规渠道，要发地方政府债券，城投公司不能作为地方融资的工具，政府和平台要脱钩。
2015年又搞了一轮大规模的债务置换，把城投公司原来借的高息贷款置换成了低息的地方政府债券，利率从两位数降到了中低位，给地方政府减轻了压力。之后几年一直在收紧，对城投的监管也越来越严，对隐形债务的问责也越来越重。
到了最近两年，进入到了化债的关键阶段。什么叫化债呢？就是化解债务风险。一方面，严厉禁止新增的隐形债务，谁在偷偷通过城投借钱就严厉问责；另一方面，用再融资债来接续到期的存量债务，给地方政府时间慢慢消化。
现在的债化到什么程度了呢？咱们先来看几个数字。根据财政部的数据，2025年8月末，全国地方政府债务余额大约是53.25万亿，听起来已经很多了，但要知道，官方的说法叫做“预算内的”，也就是明面上的债，没有浮出水面的那部分，咱们这里不能乱说。
平均发行的利率在1.9%左右，期限也拉长了，说明置换和再融资的“降成本、稳节奏”在持续推进。同时，央行也公布了盛瑞德优配，截至2025年9月，全国融资平台公司数量较2023年3月末下降了大约71%，同期存量经营性金融债务规模下降了大约62%。新增隐性债务基本上被遏制住了，以前那种城投随便借钱的日子已经过去了。
但是存量债务还是很多，特别是那些现金流差、项目不赚钱的城投，还债压力很大。所以你会看到一些地方城投开始出现违约，债券到期了还不上钱。
以前这是不可想象的，因为大家都觉得政府会兜底，现在不一样了，政府明确表态“城投是企业，要自己负责，自家的孩子自家抱”，能还上就还，还不上就走破产重组的程序。这就是要打破“刚兑”，告诉市场，城投不是铁饭碗，钱借给他也是有风险的。
就在这个节点上，债务管理司这个新部门成立了。这不是简单的机构调整，它的职责覆盖了中央债、地方债、内债、外债的发行兑付、监管、预警，以及隐形债务防范等等，也就是说，把过去分散在各个部门的债务管理职能统一拎到一个司里了。
为什么要这么做呢？因为过去的债务管理太散了，发债的管发债，还钱的管还钱，监测的管监测，出了问题谁也说不清楚。现在要做统一管理，就是要把举债、使用、兑付、监测、问责形成一个完整的监管闭环：你借了多少钱，用在哪里了，什么时候还，还得上还是还不上，有没有风险，出了问题找谁，全都有人盯着。说白了，这是要把地方政府的钱袋子给管严实了。
债务管理司成立以后，政府投资这条链路上的钱会往哪里流呢？我的判断是，会出现三道分流。
第一道，以后地方政府想要投资，就只能够走地方政府债券这个正规渠道了。想借多少钱要向上级申请额度，借了钱干什么要有明确的用途，什么时候还要有计划，不能再像以前那样通过城投公司偷偷去借钱。
第二个分流，就是经营性的项目回归真正市场化。以前很多项目明明是经营性的，但也挂在城投平台上，靠政府信用融资，以后就不行了。经营性项目要自己负责，能赚钱的就自己去银行贷款、去市场发债，赚不了钱就别干，或者找社会资本合作，政府不再兜底。
第三道分流，就是存量债务要分类出清。合规的债务通过再融资进行债务置换，拉长时间慢慢还；不合规的或者现金流太差的，要么资产处置，要么重组并表，要么项目转让，反正一个原则就是不能无限期地拖下去。
总的来说，债务管理司成立以后，地方政府想要借钱就只有两条路了：一条路就是发地方政府债券，但这条路有限额，不是想借多少就借多少；另一条路就是走市场化，让能赚钱的项目自己去融资，但这条路要看项目本身的盈利能力，不能再靠政府信用。
那么未来城投会不会消失呢？
答案是不会，但是会分化。那些资产质量好、现金流稳定、真正有盈利能力的城投，会转型成为真正的国有企业，不再承担政府融资的功能，而是专心去做市场化的业务。那些资产质量差、现金流完全靠政府输血的城投，会逐步被清理，要么并入其他平台，要么破产重组，要么资产处置。
这其实是投资这笔“大钱”的一个更深的转向。过去20年，政府投资的财政责任和经营性投资的企业责任这两件事混在了一起：政府干的事儿，企业去借钱；企业借的钱，政府来兜底。账不清楚，责任不明确，风险不透明。现在要做的就是把它们分开：属于公共品的，比如道路、学校、医院这些政府该干的事儿，那就走预算内的，发行地方政府债券，明明白白告诉大家就是政府债务；属于经营性的，比如产业园、商业项目这些能赚钱的，那就让企业自己去干，自己融资、自己负责。这样一来，政府的债务规模就能控制住，企业的经营性效率也能提高，投资者的风险也能看清楚。
但这个转变会很痛苦，很多地方会发现，以前能借的钱现在借不到了；很多项目会发现，以前能上的现在也上不了了。但是从长远来看，这是必须经历的阵痛，因为债务不能无限期扩张，总有一天是要还的。与其等到还不起来再暴雷，不如现在就把口子扎紧，存量慢慢消化。
城投退潮，债务管理司登场，这不是一个简单的机构调整，而是一个时代的转折。过去20年，城投完成了它的历史使命，它让中国基础设施的建设提速，让城镇化的进程加快，让很多城市有了今天的样子，但是它也留下了沉重的债务，保留下了政企不分的制度风险，留下了过度依赖土地财政的路径依赖。现在，该还的总要还，该改的总要改。这个转变会很漫长，会很痛苦，但是方向是清晰的：城投不会消失，但是它的黄金时代已经过去了。
广瑞网提示：文章来自网络，不代表本站观点。
