
城投退潮盛瑞德优配,债务管理司登场。今年财政部悄悄成立了一个新部门——债务管理司。这个消息没怎么上热搜,很多人可能都没有注意到,但是如果你关心未来资金的流向,关心地方政府未来要怎么花钱、怎么借钱、怎么还钱,那么这件事就很有必要看一下,因为这个新部门的成立标志着一个时代的转折:过去20多年,地方政府靠城投平台借钱搞建设的日子,正在走向终结。
咱们先来讲讲地方政府为什么要借这么多钱。故事还是从1994年说起,那一年中国分税制改革正式落地。简单来说,就是中央和地方重新分钱,中央拿走了大头的税收,地方留下的钱变少了。但是问题来了,钱少了,地方政府要干的事儿却一样没少,反而越来越多,修路、建学校、盖医院、搞产业园,哪样不要钱呢?于是一个很棘手的问题出现了:钱从哪里来?
地方政府想了两个办法。第一个就是卖地,把土地使用权卖给开发商,拿到一大笔钱,这就是后来的土地财政。第二个办法就是借钱,但是地方政府不能随便借钱,只能在核定的限额内,通过发行地方政府债券的方式来举债,有严格的法律限制。那怎么办呢?那就成立一家公司,然后让这家公司去借钱,这家公司就是城投。这就形成了后来所谓的“土地财政+城投平台”的组合。
那么城投是怎么运作的呢?城投的全称叫做地方政府投融资平台,名义上是个企业,实际上是地方政府的钱袋子。地方政府把土地资产装进城投公司,城投公司拿着这些资产去银行贷款或者发行债券,拿到钱以后就去修路、建桥、搞基建了。银行为什么愿意借钱给城投呢?因为大家都知道城投背后站的是政府,政府不会让它倒的,这就是所谓的“隐形担保”。
这套模式真正火起来是在2008年金融危机之后。那一年为了应对金融危机,中央推出了4万亿的刺激计划,这笔钱想要落地,就需要地方的配套,这时候城投平台就派上用场了。配套政策直接点名,鼓励各地通过平台公司(也就是城投)去拿信贷、干项目,“冲就完事儿了”。
2009~2010年,城投平台进入爆发式增长,全国各地的城投公司从几百家暴增到几千家,借的钱也从几千亿增加到几万亿。
这些钱都干什么了?其实不管你在哪个城市,都能看到这些钱花在哪里了。这些钱修了大量的公路、地铁、机场、产业园,中国城镇化速度那么快,基础设施建设得那么猛,城投功不可没。
说实话,城投在过去20多年也是干了很多实事的,你今天能坐上高铁、能开车上高速、能住在配套齐全的新城区,很多都是城投投资建设的。它最大的贡献就是,把很多原来要等很久才能修的基础设施提前建起来了——本来可能要等10年才能修的地铁,现在先借钱建起来,先用上10年,之后再慢慢还。
但是要注意,这个逻辑在经济高速增长的时候是行得通的:地越卖越贵,税收越来越多,还钱都是时间问题。而且城投修了很多项目盛瑞德优配,确实带动了经济的发展——产业园建起来了,企业就进来了,税收增加了;城区扩大了,地价涨了,土地出让的收入也增加了。整个盘子都在赚钱、在流动,看起来没什么问题。
但是问题还是慢慢出现了。第一个问题就是账不清楚。城投名义上是企业,但做的还是政府的事儿,它借的钱到底算是企业的债还是政府的债呢?法律上说是企业债,但实际上大家都知道政府会兜底,这就形成了“影子财政”。政府表面上的债务可能不多,但加上城投的债,总量就大得吓人了。
第二个问题是很多项目不赚钱。城投修的很多公益性项目,比如公园、道路、污水处理厂等等,这些基建对于提升城市形象、提高市民的生活质量很重要,但问题是,它们本身不直接产生现金流,那要怎么还钱呢?一个就是靠政府的税收收入,再就是靠卖地收入。只要房地产市场好,地卖得出去,这个循环就能维持,但如果房地产市场下行,地卖不出去了呢?
于是第三个问题接踵而至:债务越滚越大。城投借钱去搞项目,项目不赚钱,还不上旧债,只能够借新债来还旧债,债务就像滚雪球一样越滚越大。而且各地都在竞争,你修了产业园,我也要修;你建了新城区,我也要建。很多地方盲目举债,上了一堆项目,后来发现根本没有那么多企业和人口来支持。
到了2020年前后,问题就已经很明显了:房地产开始下行,土地卖不出去了,很多地方的城投就还不上钱了。中央其实早就意识到这个问题了,2014年国务院就发了一个文件,叫做“43号文”,明确说了地方政府举债必须走正规渠道,要发地方政府债券,城投公司不能作为地方融资的工具,政府和平台要脱钩。
2015年又搞了一轮大规模的债务置换,把城投公司原来借的高息贷款置换成了低息的地方政府债券,利率从两位数降到了中低位,给地方政府减轻了压力。之后几年一直在收紧,对城投的监管也越来越严,对隐形债务的问责也越来越重。
到了最近两年,进入到了化债的关键阶段。什么叫化债呢?就是化解债务风险。一方面,严厉禁止新增的隐形债务,谁在偷偷通过城投借钱就严厉问责;另一方面,用再融资债来接续到期的存量债务,给地方政府时间慢慢消化。
现在的债化到什么程度了呢?咱们先来看几个数字。根据财政部的数据,2025年8月末,全国地方政府债务余额大约是53.25万亿,听起来已经很多了,但要知道,官方的说法叫做“预算内的”,也就是明面上的债,没有浮出水面的那部分,咱们这里不能乱说。
平均发行的利率在1.9%左右,期限也拉长了,说明置换和再融资的“降成本、稳节奏”在持续推进。同时,央行也公布了盛瑞德优配,截至2025年9月,全国融资平台公司数量较2023年3月末下降了大约71%,同期存量经营性金融债务规模下降了大约62%。新增隐性债务基本上被遏制住了,以前那种城投随便借钱的日子已经过去了。
但是存量债务还是很多,特别是那些现金流差、项目不赚钱的城投,还债压力很大。所以你会看到一些地方城投开始出现违约,债券到期了还不上钱。
以前这是不可想象的,因为大家都觉得政府会兜底,现在不一样了,政府明确表态“城投是企业,要自己负责,自家的孩子自家抱”,能还上就还,还不上就走破产重组的程序。这就是要打破“刚兑”,告诉市场,城投不是铁饭碗,钱借给他也是有风险的。
就在这个节点上,债务管理司这个新部门成立了。这不是简单的机构调整,它的职责覆盖了中央债、地方债、内债、外债的发行兑付、监管、预警,以及隐形债务防范等等,也就是说,把过去分散在各个部门的债务管理职能统一拎到一个司里了。
为什么要这么做呢?因为过去的债务管理太散了,发债的管发债,还钱的管还钱,监测的管监测,出了问题谁也说不清楚。现在要做统一管理,就是要把举债、使用、兑付、监测、问责形成一个完整的监管闭环:你借了多少钱,用在哪里了,什么时候还,还得上还是还不上,有没有风险,出了问题找谁,全都有人盯着。说白了,这是要把地方政府的钱袋子给管严实了。
债务管理司成立以后,政府投资这条链路上的钱会往哪里流呢?我的判断是,会出现三道分流。
第一道,以后地方政府想要投资,就只能够走地方政府债券这个正规渠道了。想借多少钱要向上级申请额度,借了钱干什么要有明确的用途,什么时候还要有计划,不能再像以前那样通过城投公司偷偷去借钱。
第二个分流,就是经营性的项目回归真正市场化。以前很多项目明明是经营性的,但也挂在城投平台上,靠政府信用融资,以后就不行了。经营性项目要自己负责,能赚钱的就自己去银行贷款、去市场发债,赚不了钱就别干,或者找社会资本合作,政府不再兜底。
第三道分流,就是存量债务要分类出清。合规的债务通过再融资进行债务置换,拉长时间慢慢还;不合规的或者现金流太差的,要么资产处置,要么重组并表,要么项目转让,反正一个原则就是不能无限期地拖下去。
总的来说,债务管理司成立以后,地方政府想要借钱就只有两条路了:一条路就是发地方政府债券,但这条路有限额,不是想借多少就借多少;另一条路就是走市场化,让能赚钱的项目自己去融资,但这条路要看项目本身的盈利能力,不能再靠政府信用。
那么未来城投会不会消失呢?
答案是不会,但是会分化。那些资产质量好、现金流稳定、真正有盈利能力的城投,会转型成为真正的国有企业,不再承担政府融资的功能,而是专心去做市场化的业务。那些资产质量差、现金流完全靠政府输血的城投,会逐步被清理,要么并入其他平台,要么破产重组,要么资产处置。
这其实是投资这笔“大钱”的一个更深的转向。过去20年,政府投资的财政责任和经营性投资的企业责任这两件事混在了一起:政府干的事儿,企业去借钱;企业借的钱,政府来兜底。账不清楚,责任不明确,风险不透明。现在要做的就是把它们分开:属于公共品的,比如道路、学校、医院这些政府该干的事儿,那就走预算内的,发行地方政府债券,明明白白告诉大家就是政府债务;属于经营性的,比如产业园、商业项目这些能赚钱的,那就让企业自己去干,自己融资、自己负责。这样一来,政府的债务规模就能控制住,企业的经营性效率也能提高,投资者的风险也能看清楚。
但这个转变会很痛苦,很多地方会发现,以前能借的钱现在借不到了;很多项目会发现,以前能上的现在也上不了了。但是从长远来看,这是必须经历的阵痛,因为债务不能无限期扩张,总有一天是要还的。与其等到还不起来再暴雷,不如现在就把口子扎紧,存量慢慢消化。
城投退潮,债务管理司登场,这不是一个简单的机构调整,而是一个时代的转折。过去20年,城投完成了它的历史使命,它让中国基础设施的建设提速,让城镇化的进程加快,让很多城市有了今天的样子,但是它也留下了沉重的债务,保留下了政企不分的制度风险,留下了过度依赖土地财政的路径依赖。现在,该还的总要还,该改的总要改。这个转变会很漫长,会很痛苦,但是方向是清晰的:城投不会消失,但是它的黄金时代已经过去了。
广瑞网提示:文章来自网络,不代表本站观点。